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Italia * Traduzione a cura della Camera dei deputati del Messico Intervención del Dr. Francesco Staderini Presidente del Tribunal de Cuentas de la República de Italia 1. introducción. 2 organización general de instituto. 3. Las funciones de control. 4. Las funciones jurisdiccionales La así llamada “Corte de Cuentas italiana” (o Tribunal de Cuentas) se instituyó en 1862 sobre el modelo de la “Cour des comptes” francesa, creada por Napoleón en 1807. Al igual que la Corte Francesa, también la italiana tiene carácter de magistratura y desarrolla funciones jurisdiccionales y de control. En esta breve exposición introductoria se presentan indicaciones someras (que, según espero, podré ampliar posteriormente en el transcurso del debate), acerca de la organización del Instituto y posteriormente sobre sus funciones jurisdiccionales y de control que en la actualidad rigen al mismo. 2. El Tribunal de Cuentas, tiene un estatuto de independencia garantizado por la Constitución de 1948, tanto para el Instituto, globalmente considerado, como para sus componentes en forma individual (artículo 100, inciso tercero); es decir, su independencia opera tanto en el ejercicio de las funciones de control, como en el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales (artículo 108, segundo inciso). En lo particular, la independencia del Instituto queda garantizada, por el procedimiento formal del nombramiento de la cúpula institucional del Tribunal; las modalidades del reclutamiento y designación de los magistrados; su inamovilidad; la constitución de un órgano electivo de autogobierno por el personal de la magistratura (El Consejo de la Presidencia); y su autonomía financiera y organizativa. Los miembros del Tribunal de Cuentas tienen el estatus de magistrados, tanto en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que realizan; como aquellas de control, toda vez que asumen un solo rol, sin distinción alguna entre las diferentes funciones. El Tribunal, se asienta en Roma, y está dividido en tres cámaras, una responsable de la función de auditoría y dos con funciones jurisdiccionales, y se integra con los siguientes miembros: Presidente, Presidente Adjunto, Procurador General, Presidente de Cámaras o de Sección, Consejeros, Referendario Principal y Referendario. El Presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado por el Ejecutivo Federal entre los magistrados de la propia Corte; que han ejercido efectivamente, al menos por tres años, funciones de Presidente de Sección. El nombramiento se realiza mediante decreto del Presidente de la República a propuesta del Presidente del Consejo de Ministros, previa deliberación del Consejo de Ministros y después de haber oído el parecer del Consejo de la Presidencia. Una vez efectuado el nombramiento, el Presidente del Tribunal de Cuentas no puede ser revocado de su cargo, y sólo lo puede abandonar por renuncia propia o mediante dimisión voluntaria, o por jubilación a causa de haber rebasado el límite de edad permitido. Para todos los demás magistrados, su nombramiento, la asignación de funciones, transferencias y cualquier otro proveimiento de estatus, la competencia exclusiva corresponde al Consejo de la Presidencia. Los magistrados de la Corte de Cuentas son elegidos mediante concurso público, que incluye presentación de títulos (currículo) y exámenes. Para concursar, se admite la participación de magistrados ordinarios, administrativos, abogados del Estado y personal competente del sector privado, así como funcionarios públicos en posesión de cierta antigüedad de servicio. Está prevista, la posibilidad de que el Gobierno Federal nombre directamente, previo parecer del Consejo de la Presidencia, un número limitado de consejeros que reúnan determinados requisitos profesionales. Actualmente, el personal de los magistrados en servicio es de 506 personas, distribuidas de la siguiente manera: El personal administrativo en servicio consta de 2,648 individuos. En la cúpula del aparato administrativo de la Corte se encuentra un magistrado, es decir el Secretario General. La Corte ejerce sus funciones de manera colegiada. En cada región que operan, hay una Sección de Control y una Sección Jurisdiccional con su procuraduría adjunta. A nivel central, funcionan además de tres secciones jurisdiccionales de apelación, diversas secciones de control, que se distinguen por el tipo de control ejercido, y que tienen una competencia nacional; y que reportan al Parlamento. A las Secciones reunidas les compete en una proporción diversa, las tareas de Coordinación y Programación General de Control, y para fines jurisdiccionales, las resoluciones de los conflictos bajo su competencia, así como las cuestiones de principios o preceptos jurídicos. 3. Las funciones de control del Tribunal (por el momento me limito a aquellas correspondientes a las administraciones centrales) se pueden agrupar, con cierta aproximación, en tres diferentes tipologías: el control financiero – contable y de derecho auxiliar al Parlamento. a) El control preventivo, es la más antigua función, con más de un decenio de existencia, y también era la única función de la Corte, que venía ejerciéndose en todas las esferas y acciones de la Administración Estatal, aún de aquellas de escasa relevancia. A raíz de la reforma operada en 1994 (Ley No. 20), queda concentrado ese control solamente en las actividades de mayor importancia, como los contratos que signifiquen cuantiosos importes financieros; así como los actos normativos y de programación, que representen el presupuesto de toda una serie sucesiva de actos y gestiones Se trata de un control, exclusivamente referente a la legitimidad, mismo que es ejercido a través de un procedimiento complejo, en contraposición con la Administración; y dentro de un plazo máximo de 60 días. El resultado final puede ser positivo, con su admisión (o aprobación) o también puede ser negativo si es rechazado, de cualquier forma el procedimiento de aprobación o rechazo requiere de una deliberación colegiada de la Sección competente, para discutir sobre la ineficacia de la medida propuesta por el gobierno. Excepcionalmente, por consideraciones de política superior, el Gobierno, puede solicitar que se de curso a la acción de gobierno (registrándose con reserva), poniendo así en juego su responsabilidad política frente al Parlamento, el cual deberá ser informado de manera oportuna por la Corte. b) La función de control sucesivo sobre la gestión gubernamental, ha sido asignada al Tribunal de Cuentas con la mencionada reforma legal de 1994. Esta reforma, mientras reduce significativamente la incidencia del control preventivo, reconoce fuertemente a esta nueva función general de control haciéndola extensiva a toda la administración pública. A diferencia del control preventivo de la legitimidad, el objeto del control sucesivo no son solamente los actos individuales sino gestiones enteras del Gobierno, y por lo tanto es un parámetro del control no sólo limitado a las normas jurídicas sino diseñado para abarcar criterios generales de buena administración derivados de las disciplinas económicas, financieras y hacendarias. En este sentido, el control sucesivo puede contribuir a la creación de un sistema de indicadores de desempeño, estructurados con el método comparativo. En síntesis, este control está dirigido al establecimiento, por parte de la Administración, de los objetivos fijados previamente por la ley o por el programa y las características de las actividades que deben ser realizadas con atención particular a su economía y eficiencia. Las áreas de gestión que deben ser sometidas a los análisis, se clasifican preventivamente en un programa de trabajo que cada año es aprobado para el año siguiente. El ámbito subjetivo y objetivo del control sobre la gestión es catalogado sobre la base de varios parámetros como; la importancia financiera de la gestión desarrollada, la existencia de sustanciales riesgos de irregularidad, el éxito de controles anteriores y las solicitudes que llegan a la Corte por parte del Parlamento y también de las propias Administraciones públicas. El programa anual de revisión se comunica también en forma preventiva, al Parlamento y a las Administraciones fiscalizadas y controladas. En el ejercicio del control sucesivo sobre la gestión, el Tribunal de Cuentas no adopta pronunciamientos parecidos a sentencias sino que emite el resultado de sus deliberaciones, las cuales contienen evaluaciones, observaciones, aspectos relevantes y recomendaciones para el futuro. Así, el resultado del control no causa un efecto sancionatorio directo sino que tiende a provocar mecanismos espontáneos de corrección de parte de los entes públicos controlados; y, a menudo se adoptan parcial o totalmente las medidas correctivas indicadas por la Corte. En el supuesto de que las administraciones no se atengan a las indicaciones del Contralor, siempre se podrá hacer valer la responsabilidad política a través del Parlamento, que constituye el destinatario privilegiado de las indagaciones de control. También la información a la opinión pública, que se comunica a través de impresos y publicaciones en el sitio de la web institucional de la Corte, sobre el resultado de los controles, intensifica la eficacia del momento y también someten las operaciones de los administradores a las evaluaciones directas de los ciudadanos, administradores y electores. c) Entre las tareas derivadas de una directa colaboración con el Parlamento, tenemos en primer lugar; la antigua institución c.d. de la Equiparación (nivelación) de las Cuentas Generales Rendidas por el Estado, que proporciona al Parlamento datos cognoscitivos esenciales y evaluaciones técnicas que sirven para regular el contenido y la confiabilidad de las cuentas. Esta nivelación opera en la fase conclusiva, con un pronunciamiento formal de las Secciones reunidas, se trata de un acto de rendición de cuentas con las formalidades de la jurisdicción y que da fe de la conformidad (eventualmente también parcial) de los resultados de las cuentas examinadas con la ley del balance y con los datos contables en posesión de la Corte, adquiridos en el ejercicio de los controles de su competencia. Este documento de equiparación, queda vinculado por lo tanto con un informe que; refiere al Parlamento de la forma con que la Administración ha dado ejecución al balance preventivo del año anterior, formulando así observaciones y aspectos destacados y a la vez propuestas sobre posibles reformas de la legislación contable y de los gastos. Este proceso de equiparación, se presenta en los meses de junio de cada año, antes de la aprobación parlamentaria de las cuentas a examen, mismo que finaliza antes del inicio de la sesión dedicada al presupuesto del año siguiente, y que por ello, puede beneficiarse de los conocimientos y reflexiones proporcionadas por equiparación. El Tribunal de Cuentas, no participa en la integración del presupuesto, tarea que es competencia del Gobierno; sin embargo, se involucra en la aprobación presupuestaria posterior que efectúa el Parlamento. De manera semejante, apunta en esta dirección la actividad consultiva desarrollada por el Tribunal de Cuentas a través de audiencias realizadas ante las Comisiones de Presupuesto. Este proceso, constituye una tradición perfectamente consolidada, a propósito de la presentación por parte del Gobierno del documento de Programación económico-financiero y del diseño de la Ley Hacendaria. Desde luego, el Tribunal, en esta ocasión, no expresa evaluaciones u opiniones acerca de las políticas públicas elegidas sobre la base de las medidas hacendarias propuestas, sino solamente manifiesta juicios técnicos sobre la coherencia de las mismas, con la salvaguarda del marco normativo y programático, y también sobre su congruencia con los objetivos asumidos. Otro importante canal de comunicación entre el Tribunal de Cuentas y el Parlamento se manifiesta con el informe que cada cuatro meses deberá presentar sobre el avance hacendario en materia de las partidas presupuestarias aprobadas en el cuatrimestre anterior, y sobre los criterios adoptados para la cuantificación de las erogaciones presupuestarias; todo ello en relación con lo dispuesto en el artículo 81 de nuestra Constitución, según el cual cada nueva o mayor erogación debe indicar los medios para hacer frente a la misma. El objeto del informe, son las evaluaciones técnicas en cuanto a la racionalidad y la congruencia de las estimaciones y de las mediciones que sustentan las previsiones de los gastos y de los medios de cobertura relativos, mismos que son representados tanto por las entradas mayores como por las reducciones en los gastos en otros sectores; la finalidad es contribuir también a informar sobre la producción legislativa a través del concurso técnico del Tribunal de Cuentas, siempre muy respetuoso de los vínculos creados por las disposiciones constitucionales indicadas. Finalmente, la Corte presenta al Parlamento un conjunto de informes que se refieren a determinados sectores de relevancia particular, también bajo un perfil financiero, en el cumplimiento de ciertas disposiciones legislativas específicas: por ejemplo, la gestión financiera de las universidades; el empleo público y el costo relevante, la tecnología de informática, etc. El sistema constitucional italiano, particularmente a partir de la última reforma adoptada con la ley constitucional No. 3 de 2001, acoge un modelo de Estado descentralizado y autónomo, en donde las entidades territoriales menores, como las Regiones, las Provincias y los Municipios, gozan de la potestad legal o sea del poder estatutario; así como de la facultad para auto- organizarse, con el único límitante de los principios constitucionales. A partir de esta ley, gozan de autonomía presupuestaria (gastos-ingresos) y de entradas y con amplios poderes normativos, que para las Regiones a nivel Frente a todas las entidades autónomas así como frente al Estado, el control externo es ejercido por el Tribunal de Cuentas. Así, se ha adoptado un régimen unitario que presenta características de originalidad y se diferencia en particular de aquel, de carácter pluralista, seguido en los países federales, también europeos. Con este sistema de fiscalización, se desea garantizar una mayor autoridad y confiabilidad del control superior, estando en juego intereses financieros contrastantes y conflictivos, lo cual limita la predicción constitucional de los instrumentos de igualación financiera y de solidaridad económica entre las diversas entidades. También hay que tomar en cuenta que un órgano unitario de control, permite realizar más ágilmente el análisis de la gestión pública, con el propósito de lograr una mayor eficiencia y evitar cualquier conflicto o incertidumbre en los ámbitos de competencia recíproca que pudieran surgir bajo la presencia de una Según la disciplina vigente, compete a la Corte de Cuentas frente a todas las entidades autónomas, un control de carácter más directamente financiero-contable y un control más genéricamente relacionado con los trámites administrativos. El primero, también comprende la tarea de informar al Parlamento Nacional sobre los complejos aspectos de los equilibrios presupuestarios y de sus límites, planteados en forma anual con la Ley Hacendaria, que traduce en el ámbito interno, los vínculos financieros que proceden de la afiliación a la Unión Europea. En cuanto al control de la gestión de la administración pública, que también comprende la verificación del funcionamiento de los servicios de control interno, el mismo consiste por lo que se refiere a las Regiones, en análisis directos con la finalidad de determinar si se han alcanzado los objetivos de los programas y en la evaluación de los procedimientos formales adoptados relativos a las modalidades operativas concretas que adoptan dichos programas, todo ello, con el propósito de contribuir, a establecer indicadores de desempeño y benchmarking, elaborando análisis comparativos, a fin de impulsar niveles de mayor economía y eficiencia. Para el ejercicio del control en el ámbito local, se han instituido las Secciones regionales colegiadas del Tribunal, conectadas con el plano orgánico y funcional de los entes fiscalizados. Bajo el perfil organizativo, se ha previsto que las secciones regionales estén compuestas también de dos miembros designados por las propias Administraciones controladas que adquieren para todos los efectos, el estatus de consejeros del Tribunal de Cuentas. De esta manera, se trata de reforzar la vinculación de colaboración con las regiones y con las entidades locales, a través de compartir experiencias y del profesionalismo ya madurado en el propio ambiente territorial, para tener así un contacto directo con las situaciones concretas y los problemas relevantes. Por lo que se refiere a los aspectos funcionales de las Secciones se ha reconocido a cada región (y dentro de ciertos límites también a las entidades locales) la posibilidad de valerse de ciertas formas no predeterminadas de colaboración con la Sección para llegar así a una sana gestión financiera, correlato de requerimientos especiales, o de políticas locales. En el ámbito de la estructura central de la Corte, se ha instituido una Sección adjunta para cumplir con la función ya indicada de brindar un informe al Parlamento sobre las finanzas regionales y locales, y atender la exigencia esencial de una coordinación y orientación frente a todas las Secciones regionales. Esta Sección, denominada Sección de las Autonomías, es presidida por el Presidente de la Corte y forman parte de la misma todos los presidentes de las Secciones Regionales. De esta manera, la coordinación no presenta un carácter autoritario sino que expresa ciertas preferencias compartidas por los sujetos coordinados y se basa en los conocimientos plenos y directos de los problemas. Al lado de las funciones de control, el Tribunal de Cuentas ejerce funciones jurisdiccionales, por expresa disposición constitucional (artículo 103), “en las materias de contabilidad pública y en otros ramos especificados por la ley”. Pertenecen, en primer lugar a la jurisdicción del Tribunal de Cuentas, los juicios de responsabilidad administrativa. Con esta expresión se hace referencia a la responsabilidad en materia de contenido patrimonial, de los administradores y dependientes públicos por los daños causados a la Administración Pública y en el ejercicio de sus atribuciones. El deslinde de la responsabilidad implica la condena a resarcir los daños a favor del ente público perjudicado, en la medida en que ella sea determinada concretamente por el juicio contable; más en particular corresponde al juicio contable evaluar cuál parte del daño efectivamente causado, deberá aplicarse a cargo del autor del mismo, tomando en cuenta varios elementos, como la gravedad de la infracción (la culpa simple no implica responsabilidad), los precedentes de la carrera y las condiciones económicas del culpable, y las ventajas que resulten para la entidad dañada o para la comunidad administrada. Para entender la naturaleza y la función de la responsabilidad administrativa, es importante considerar en toda su complejidad, el sistema de las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos dentro del orden legal italiano. Al lado de la responsabilidad penal, que castiga las conductas más graves, y la responsabilidad civil (obligación de resarcimiento del daño), establecida para proteger a los terceros dañados, la ley ha previsto una forma particular de responsabilidad para enfrentar las conductas ilícitas que generen daño a la Administración Pública, atribuyendo la acción a un órgano tercero y neutral (el Ministerio Público Contable). El alcance de la responsabilidad es por lo tanto que previene comportamientos ilícitos (con la amenaza de la sanción) y reprimirlos donde se hayan verificado, condenando a los responsables, sobre la base de reglas de juicio particulares, diferentes de aquellas comunes, y para resarcir en forma personal, al menos en parte, el daño provocado. El Tribunal de Cuentas, enjuicia la responsabilidad de todos los administradores, dependientes públicos y sujetos que estén ligados con la Administración Pública ya sea en una relación de empleo o de otro tipo. Son enjuiciados, no únicamente, los empleados públicos sino también los titulares de ciertos cargos electivos (incluyendo a los ministros) o los de carácter honorario, es decir, funcionarios públicos que desarrollan funciones públicas sin legitimación electoral. La jurisprudencia de la Corte de Cuentas, apoyada con la Corte de casación, ha considerado someter también a la propia jurisdicción a los sujetos ajenos a la Administración pública, pero que han sido llamados para el ejercicio de funciones públicas y que se hallan insertos en forma estable en Las reformas más recientes al marco legal italiano han atenuado la gravedad de esta responsabilidad, que imperaba en el pasado; medida tomada a fin de evitar las justificaciones de la lentitud e inercia de los administradores públicos italianos, temerosos de equivocarse. Actualmente sólo existen los responsables en caso de dolo o de culpa grave (aquellos actos conducidos intencionalmente o bien graves errores o negligencias) y queda excluido cualquier control de juicio sobre actos discrecionales por lo que se refiere a los gastos de los administradores. La acción en caso de responsabilidades es ejercida por el Ministerio Público Contable, es decir por el Procurador Regional Competente ante las Secciones Jurisdiccionales Regionales de la Corte de Cuentas, y en la forma de apelación o revisión es conducida por el Procurador General que representa al Ministerio Público frente a las Secciones de apelación de la Corte de cuentas. Entra en la jurisdicción de la Corte, por antigua disposición emanada de la ley institutiva, el juicio sobre la responsabilidad de los agentes contables. La así llamada responsabilidad de cuentas, es la responsabilidad de aquellos sujetos (agentes contables) que han recibido en consignación (bajo diferentes contratos) dinero, bienes u otros valores públicos o que en alguna otra forma han tenido la disponibilidad material de esos bienes o valores, y que no han cumplido con la obligación de la restitución que les incumbe. Las normas de contabilidad general del Estado distinguen las siguientes figuras: Agentes de la recaudación. (aquellos que están encargados de la Agentes de tesorería (que administran los recursos financieros públicos y efectúan pagos a cuenta de la Administración); Agentes consignatarios (aquellos que custodian objetos o material El Juicio de Cuenta tiene por objeto la verificación de la regularidad de la cuenta judicial, correspondiente a los agentes contables. Todos estos agentes deben presentar la cuenta judicial sobre modelos predeterminados, y deberán evidenciar la consistencia inicial, el movimiento de los ingresos y egresos (y de sus contrapartidas de bienes) en el curso de su ejercicio La responsabilidad contable se caracteriza por la presunción de culpa del agente, a quienes le incumbe demostrar, que los eventuales faltantes monetarios y/o de bienes o valores, se debe a causas de fuerza mayor o de algún siniestro natural, que cause el deterioro de los bienes, de lo contrario será condenado al pago de una suma equivalente al valor del faltante no Esta función jurisdiccional, sujeta a una disciplina ya no tan funcional de acuerdo con las modernas exigencias de la celeridad de los trámites y de garantía de los derechos del inculpado, deberá ser reconsiderada para luego evaluar la conveniencia de preservarla o derogarla. jurisdicción “pensionista” está privada de garantía constitucional. Se atribuye a la Corte a raíz de la ley institutiva y se ha conservado en el tiempo. Por la especialización adquirida, es una materia rica de implicaciones sociales y de fuerte relevancia hacendaria. Actualmente, se extiende a todas las controversias que surjan a raíz de la subsistencia y el derecho sobre una pensión por parte de los dependientes públicos, con inclusión del derecho referente a pensiones de guerra y todos aquellos casos que encuentren su causa en algún hecho ocurrido en una situación de guerra.

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